西咸新区建设对郑州都市区建设的启示

一、西安市基本情况

西安，古称“长安”，是举世闻名的世界四大文明古都之一，是中国历史上建都时间最长、建都朝代最多、影响力最大的都城，有着“天然历史博物馆”的美誉，是中华民族的摇篮、中华文明的发祥地、中华文化的代表。作为陕西省的省会，当今的西安是中国七大区域中心城市之一，关中—天水经济区的核心，中国中西部地区最大最重要的科研、高等教育、国防科技工业和高新技术产业基地，中西部和北方内陆地区的金融中心、交通中心，是中国科技实力最强，工业门类最齐全的特大型中心城市之一。西安市辖九区四县，辖区总面积9983平方公里，其中市区面积为3782平方公里，建城区面积约600平方公里，常住人口总数846.78万人。西安经济发展成就显著，2010年，全市生产总值达到3241亿元，人均GDP达到5790美元，财政总收入510亿元，地方财政一般预算收入241亿元，三次产业结构为4.3：43.5：52.2，全社会固定资产投资3250亿元，进出口总额104亿美元，实际利用外商直接投资16亿美元，城市居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别达到22244元和7750元。欧亚经济论坛机制形成和2011西安世界园艺博览会的成功申办，使西安的国际知名度和美誉度进一步提升，荣获“中国国际形象最佳城市”称号。

二、西咸一体化发展的规划理念及目标定位

国家新一轮西部大开发战略将关中天水经济区确定为西部三个重要的增长极之一，《关中—天水经济区发展规划》明确提出“加快推进西咸一体化建设，着力打造西安国际化大都市”。2010年12月，国务院颁布的《国家主体功能区规划》明确要求，“推进西安、咸阳一体化进程和西咸新区建设”，标志着西咸新区建设已提升到国家战略层面。

西咸一体化是西安、咸阳两大城市一体规划建设的简称，是中国距离最近的两大城市统一规划、协调发展，西咸新区担负着实现西咸一体化、打造西安国际化大都市、落实《关中-天水经济区发展规划》、促进国家区域协调发展的重要使命。

西咸两市地处关中经济区的核心位置，是西部大开发的“桥头堡”和“第一阶梯”。特定的地理位置、优越的自然条件和雄厚的产业基础，使西咸两市在关中经济区发展格局中具有举足轻重的战略地位。2002年以来，西咸两市突破思想羁绊，创新发展理念，敞开胸怀，主动融入，积极开展全方位、多层次的交流与合作，推动西咸经济一体化进入了“产业一体同构，城市功能互补”的新阶段。两市政府部门、企业和社会各个层面之间的联系更加紧密，互联一体已经成为人民群众的普遍共识；产业融合步伐明显加快，西电集团等百余家企业入驻咸阳；城建、交通、旅游、电信、环保、科教等领域的互利合作不断扩大。西咸经济一体化已成为中国西部最具魅力的响亮品牌，被国家列入西部大开发“十一五”规划，日渐引起国内外的广泛关注。

西咸一体化规划主要内容为：综合交通体系规划、给水排水体系规划、电力电信规划、区域生态体系规划、沣渭新区规划、泾渭工业园区规划、空港产业园区建设规划、渭河西咸段生态景观带规划。

在借鉴国内外城市规划的先进理念和经验，发挥和彰显了西咸新区的历史文化、生态水脉、资源要素和综合区位等特色优势的基础上，西咸新区的规划理念为：组团布局发展，快捷交通连接，优美小镇点缀，都市农业衬托，历史文化传承，城市特色塑造。

西咸新区的总体定位为：西安国际化大都市的主城功能新区和生态田园新城；引领内陆型经济开发开放战略高地建设的国家级新区；彰显历史文明、推动国际文化交流的历史文化基地；统筹科技资源的新兴产业集聚区；城乡统筹发展的一体化建设示范区，建成文化旅游、农园风情、滨水休闲等生态田园特色小镇，建设现代田园城市。

西咸新区建设目标：按照规划同筹、交通同网、信息同享、市场同体、产业同布、科教同兴、旅游同线、环境同治的“八同”思路，最终实现城市一体化、经济一体化、交通一体化和环保一体化的目标。

西咸新区产业发展战略：依托现有5个国家级、8个省级产业园区，整合西咸主城区之间现有的产业园和产业集中区，重点建设沣渭新区、泾渭工业园、空港产业园、渭河西咸段生态景观带，形成分工合理、联系紧密的布局结构。以高新技术产业为龙头，以先进制造业为支柱，以现代服务业和现代农业为支撑，培育优势产业集群，优化产业空间布局，提高产业集中度，把一体化发展区建设成为在国内领先的研发创新基地和在国际上有影响的先进制造业基地与先进文化产业基地。

西咸新区发展建设保障措施。财政金融：设立西咸新区建设专项资金，并争取各金融机构的配套，专项用于西咸新区重大或标志性基础设施、渭河生态景观打造和公共服务项目建设。积极争取国家有关部门的支持，省级其他专项资金也给予适当倾斜。支持两个新区管委会分别组建投资开发公司，争取发行10-30亿元企业债券和银行贷款支持。土地：西咸新区建设用地指标纳入省级土地调控计划，由省政府统一进行调剂。充分运用城乡统筹建设的先行先试权，积极开展土地流转制度改革，探索有效的土地流转方式和补偿机制。投资：优先布局东部产业转移项目，大规模进行招商引资。对符合国家产业政策、适宜在关中布局的产业项目，优先在新区内安排。凡能够在新区建设的项目，原则上不在其他区域布点。法律保障：方案中提到，陕西省将做好《西咸新区建设条例》制订的准备工作，并选择适当时机提请省大人常委会审议。

三、西咸一体化建设的经验和启示

西咸新区以国家区域发展为契机，取得了经济社会发展的大好局面，给我们了不少的启示：

一是思想观念的创新和解放。在突破自我利益分割、建立利益共享机制的基础上，西咸两市在共建西安大都市圈上达成共识，创新性地提出按照提升西咸经济整体实力、加快经济一体化的理念实施大联合、联动共赢的发展举措。

二是关中-天水经济区的大背景。关中—天水经济区是国家新一轮西部大开发的重点经济区，也是国家主体功能区规划中的18个重点开发区域之一，同时还是在构建国家两纵三横城市化战略格局中的重要推进工业化、城市化的地区。关中—天水经济区规划的一个重要任务就是建设西安（咸阳）国际现代化大都市，打造西部地区的经济中心。西咸新区的建设离不开关中-天水经济区这个大背景。

三是省市领导的高度重视。为加快推进西咸一体化，建设西安国际化大都市，由省市共同推进，在西咸两市结合部设立了西咸新区，在省级层面的成立了推进西咸新区建设委员会，下设办公室，与关天办合署办公。积极推进西咸新区管理体制创新工作，拟于近期在省级层面成立西咸新区管委会，切实加快和推进新区建设，赋予西咸新区管委会相应的管理权限，全面负责新区开发建设工作，推动和加快西咸新区建设开发速度和西咸一体化进程。

四是统筹规划建设。在《西咸新区总体规划》的编制过程中，积极征求西安、咸阳两市及省直相关厅局对西咸新区总体规划中的意见。总体规划对西咸结合部的基础设施、产业布局进行了统筹安排和统一规划。同时，积极与国开行、交行等金融机构以及潜在的投资者沟通，努力创建高效、稳定、创新的融资平台和渠道，为西咸一体化和西咸新区建设争取足够的资金支持和保障。

五是科学合理设置了一体化路径。把产业推动和政治推动相结合，把市场推动和政府干预相结合。加快推进西咸一体化，以先经济融合、文化融合、社会融合为前提和基础，再进行行政合并。

六是建立了利益共享机制。西咸一体化在2002年底达成协议就提出了规划同筹、交通同网、信息同享等“八同”，首先是“信息共享”中的电话号码区号归一，都为“029”，因为利益共享，成本节省。另外，还有名位利益问题。举例说，西安飞机场移到咸阳，为了机场名称问题，两市经过谈判，最终确定叫做“西安咸阳国际机场”。

四、几点建议

学习西安市的建设经验，创新发展理念，对我市都市区建设提出以下几点建议：

一是抓住中原经济区建设的重大机遇，促进经济社会快速发展。中原经济区是国家主体功能区规划中的18个重点开发区域之一，工业化和城镇化进程不断加快，我市要牢牢把握这一机遇，率先崛起、强力引领，担负起中原经济区发展“龙头”的历史使命，建成中原经济区核心增长区。

二是加强领导，成立郑州都市区建设领导小组，强化领导分包责任制，推进都市区建设。高规格成立都市区建设领导小组，制定协调推进例会制度，定期统筹协调都市区建设有关事宜，加强市级政府在规划审查审批、利益协调、政策激励等方面的组织、管理和调控作用。

三是以郑州新区建设带动整个都市区建设。郑州新区是郑州都市区建设的动力源，直接影响和决定着都市区集聚能级和发展水平，要进一步拓展郑州新区的商务中心、研发机构、产业集聚区等新型城市功能空间，大力发展高端和高科技产业，形成强大的发展牵引力，带动郑州都市区建设。

四是积极争取省委、省政府对郑汴新区建设的支持。推进管理体制创新工作，由省市共同推进郑汴新区建设，争取在省级层面成立推进郑汴新区建设办公室。切实加快和推进郑汴新区建设，赋予郑汴新区管委会相应的管理权限，全面负责新区开发建设工作，推动和加快郑汴新区建设开发速度和郑汴一体化进程。

五是建立与中原经济区其他城市的利益共享机制，协同发展。鼓励和支持我市以高科技产业为主导在中原经济区范围内合作共建，合作共建可因地制宜、双向选择、自主决策，坚持市场导向、政府推动、优势互补、互利共赢。努力使合作共建形成在中原经济区遍地开花的局面，有力促进省内和中部地区区域协调发展。

六是以区域经济建设带动行政区划调整。突破传统的行政地域观念束缚，把城市组团和产业集聚区建设置于整个市域中进行定位，以先经济融合、文化融合、社会融合为前提和基础，再进行行政区划调整，确保郑州都市区建设的连贯性和可行性。

七是创新模式，打破资金和土地瓶颈。设立都市区建设专项资金，并争取各金融机构的配套，专项用于重大或标志性基础设施和公共服务项目建设；积极争取国家有关部门的支持，省级其他专项资金也给予适当倾斜；争取发行企业债券和银行贷款支持；优先布局东部产业转移项目，大规模进行招商引资。都市区建设用地指标纳入省级土地调控计划，由省里统一进行调剂；充分运用城乡统筹建设的先行先试权，积极开展土地流转制度改革，探索有效的土地流转方式和补偿机制。

（作者：1郑州市发改委 2郑州市市委政研室）