把城市地下空问开发尽快纳入规范管理轨道的思考

文／柴清玉

我国是一个土地资源十分紧缺的国家，随着经济社会发展和城镇化进程加快，很多城市的地表和地上空间的开发利用日渐饱和，不少城市已经接近极限，建设成本大幅上涨，继续开发的难度起来越大。与此同时，人口增加、资源紧缺、环境污染、交通拥堵等“城市病”日益严重，科学合理地开发利用城市城下空间显得格外重要，日益受到城市政府、专家学者和开发商的重视。

一、我国城市地下空间开发存在的问题

    目前，我国城市地下空间开发存在的问题规模在扩大，地下交通工程在越来越多的城市竞争实施。但是，盲目建设、无序开发地下空间问题也日益突出，为城市的长远可持续发展留下严重后患。

    (一)立法工作滞后。当前，除了继建部制定颁布的《城市空间开发利用管理规定》，我国没有制定城市地下关于城市地下空间的专门法。空间开发有关的法律规定，分散在《城市规划法》、《土地管理法》、《人民防空法》等法律中，尚未形成完整的立法体系，且规定粗略，可操作性不强。地下空间属于谁所有，如一栋商务大楼向地下挖多少米就不再属于这栋楼？公共道路下的地下空间，邻近的高楼业主从地下借用行不行？诸如此类的问题，现行法律没有明确的界定，也就难以得到依法规范。在我国城市地下空间开发建设步入快车道的新形势下，亟待把城市地下空间立法提上日程，制定一部符合我国城市地下空间开发建设的完整的、权威的法律，依法规范解决地下空间开发权限、体制、标准及程序等问题，把城市地下空间开发纳入法治轨道。

    (二)规划编制缺乏。目前，我国绝大部分城市没有制定城市地下空间资源开发利用规划，对地下空间资源的调查不系统、情况不明了。地下空间开发建设缺乏统一规划，总体性不强，功能布局不完善、不合理，各行各业各部门各自为政，按照各自眼下需要自行建设的地下建筑，开发建设的综合效益不明显，而且减少了可持续发展的空间，地下空间开发建设和使用中的安全问题也时常出现。近年来媒体报道，广州、长沙、武汉、太原等城市频发的“地陷”，都证明与地下空间开发建设活动密切相关，应该引起高度重视。

    (三)组织管理混乱。城市地下空间开发建设是伴随我国城市向更高层次发展过程出现的新课题。目前，城市地下空间的开发建设，普遍存在多头管理现象。城市地下空间管理涉及众多部门，国土资源、城市规划、建设、人民防空、电信、电力、公用、公安消防、水利防洪、抗震、环保、园林、水电、国防、文物保护等部门都管又都不管，职能交叉、效率低下。许多城市在地下工程建设中经常出现这一家刚刚挖过，另一家又要开挖：计划埋设管道的线路，已经有了其他建好工程的现象，不但影响城市形象，而且增加建设成本。此外，由于缺乏对地下空间的统一规划，一些高层建筑的桩基给地下空间的科学开发造成障碍，对地下交通(地铁)、地下管线的建设造成困难。地下空间和地面土地使用权存在矛盾，地下空间规划与城市地上建设难以协调，许多城市地下工程建设频出安全问题，不容忽视。

    (四)政策规定不配套。目前除建设人防工程享有优惠政策外，对于单独开发建设的地下空间项目尚无具体的优惠政策。同时，由于现行法律、法规对地下建筑的产权关系没有明确规定，部分地下建筑资产难以流转变活，影响了投资者的积极性。

二、加强城市地下空间规范管理的建议

目前，我国处在城市建设发展的高峰期，城市地下空间开发可逆性差，如果盲目建设、无序开发得不到及时整治，将会造成无法挽回的损失，严重影响城市的可持续发展，应当尽快纳入规范管理的轨道。

    (一)加快立法步伐。在城市地下空间开发建设步入快车道的大背景下，全国人大常委会尽快把城市地下空间开发建设的规范管理列入立法日程，吸取国际成功经验，结合我国具体实际，制定一部完整、权威的法律，朋确地下空间权属，理清产权关系，规范并解决开发管理体制、标准与规程等问题，把城市地下空间管理纳入法治轨道，以实现城市地下空间开发统一规划、统一标；隹和统一管理。

    (二)理顺管理机制。城市政府要整合行政资源，对地下空间开发项目审批、设计审查、工程管理、安全监督检查等建立起信息共享、协调互动，监督与查处取动的机制，既要切实发挥监管职能，又要减少审批环节、降低审批，提高管理效率。

    (三)编制开发规划。各城市尤其是大、中城市，都应改变长期以来重地上、轻地下的城市建设理念，根据城市的政治、经济、军事、交通地位及其地质环境、自然条件、发展方向，编制城市地下空间开发建设规划。规划编制要严格防止长官意志、形象工程，建立在对城市地下空间利用现状、资源总量和需求量深入细致调查、分析并与城市整体规划的基础之上，相协调，为城市地下空间资源的合理的分配、利用提供科学依据。在编制规划时，对近期项目应制定控制性详细规划，以确保地下空间开发合理、有序。城市地下空间开发建设整体规划，要重视统一运筹战备(人防工程)、民用、城建、交通、商业开发等设施所需的地下空间。

    (四)制定完善政策。由于城市地下空间开发一次性投资大，一些项目投资回报期长，短期效益不明显，当前有关地下空间开发建设的政策不完善、不明确、不系统、影响了开发建设的积极性、造成地下空间资源的浪费。所以城市政府和有关部门应该制定完善政策，给以优惠和支持，保证地下空间开发建设投资者的利益。此外，还应根据实际制定有关地下空间开发利用的技术标准和规范。特别是对地下空间的使用权、投资权益、规划建设、使用管理等都应予以明确。依法保护开发方的投资受益权，调动起社会各界的积极性。(作者单位：郑州市人大)