从城市管理走向城市治理

文/陈明月

城市管理的基本概念

城市管理：以城市开放而复杂的巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，采用法律、经济、行政、技术等手段，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。

广义的城市管理：对城市一切活动进行管理，包括政治、经济、社会和市政的管理。

狭义的城市管理：通常指市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。一般而言，城市管理所研究的对象主要针对狭义的城市管理，即市政管理。

“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法的总和。它是一个解决各种冲突或不同利益以及采取合作行动的持续过程，包括正式的制度，也包括非正式的安排和公民社会资本。”

——联合国人类居住中心《关于健全的城市管理规范：建设“包容性城市”的宣言草案》对城市管理的定义。

城市管理的特性

    现代城市是劳动力、资本、各类经济、生活基础设施高度聚集，人流、资金流、物资流、能量流、信息流高度交汇，子系统繁多的多维度、多结构、多层次、多要素间关联关系高度繁杂的开放的复杂巨系统。其复杂性决定了城市管理工作的复杂性，后者同样呈现出多维度、多结构、多层次、分系统从宏观到微观的纵横交织、错综复杂的动态非线性复杂巨系统特性。

什么是“城市治理”？

全球治理委员会在《我们的全球之家》（牛津大学出版社，1995年版）报告中，对治理做出了如下界定：治理是指各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。

瑞士政治学家皮埃尔（Jon Pierre，1999年）提出城市治理是城市政府与非政府部门相互合作促进城市发展的过程。

治理和管理的区别以及如何治理？

管理只有政府一个主体，而治理是多主体的，广泛参与的,要充分发挥现有社会组织的作用，并对社会组织的多样化前景有充分的估计。

城市治理的四个注意

第一，要对城市经济发展、社会发展和资源环境保护的发展设置可为与不可为边界，使三者的交集最大化；第二，规划先行和建管并重，创新、传承和保护相结合，市政公用设施、市容景观、环境卫生和园林绿化的规划、建设与运行管理的统筹协调；第三，在管理、执法过程中体现服务，在服务过程中体现管理执法的价值，让城市管理成为行政管理、行政执法和公共服务的统称；第四，完善城市治理机制、推进智慧管理，要引入社会力量，加强信用体系建设、信息化管理，实现公共利益最大化。

两个关键点：

首先，要重视政府、企业、市民等城市管理各能动主体的参与，调动利益相关者的作用至关重要；其次，要加强城市综合治理、综合协调，处理好分权与集权、专业部门与系统整体的关系。

从城市管理走向城市治理是当今社会发展的趋势

城市治理的出现是以全球化的发展为背景条件的，处于转型期的中国需要城市治理。据国家统计局2015年10月发布报告，2014年末我国城镇化率达到54.77%，城镇人口超过农村人口。同时，我国仍处在城镇化加速发展阶段，是各种社会问题、经济问题、环境问题集中爆发期，也是我国经济社会转型的关键时期，社会变迁呼唤着城市管理模式的创新。

党十八大明确指出要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制”，要求“改进政府提供公共服务方式”，“充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。同时，从政治体制保障方面，要求“重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多的民主权力”。因此，健全基层群众自治机制、扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化监督为重点的公众参与型的城市治理是新型社会管理体制的关键。