城市“精品时代”悄然而来

中国建设报记者 兰海笑

城市规划前瞻性、严肃性、强制性和公开性不够，城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象丛生；公共产品和服务供给不足，环境污染、交通拥堵等“城市病”蔓延加重……我国城镇化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%，城市规划建设方面的问题也与之相伴相生。

同时，中央关于城市规划建设的导向越来越明确：“加强城市设计，提倡城市修补”在中央城市工作会议上被明确提出；“增强城市规划的科学性、权威性、公开性，促进‘多规合一’”被写进2016年政府工作报告。

“多规合一”促使城市在空间上和功能上统筹、协调、可持续发展；城市设计关注城市建成环境的形态和谐，让城市更精细、更有品质。一个为城市发展谋长远，一个让城市建设更精准，两项工作均非易事。各地不遗余力，改革徐徐前行。

规划众多，从哪儿“合”起？

先保证城市总体规划和土地利用整体规划的衔接做到“两规合一”，以此为基础推动城市总体规划和国民经济与社会发展规划的统筹协调，从而实现“三规合一”，最后实现环境保护规划、文物保护规划等广泛意义上的“多规合一”。这是业内人士普遍认可的线路。

在实际操作中，土地利用总体规划与城市总体规划在用地分类与划分标准、规划统计口径、规划工作路线以及规划技术方法等方面都存在着明显差异。“举个简单的例子。”全国政协委员、同济大学城市规划系教授唐子来信手拈来，“土地利用总体规划的年限一般是10到15年，城市总体规划是20年。20年后城市建成区的面积已经在城市总体规划中有了表述，而土地利用规划还没有做出来。”

《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》明确要求，“改革完善城市规划管理体制，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一。在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一”。合规划先合机构，中央对此的决心可见一斑。而在此前，深圳、广州、上海等城市均进行了相关的探索和尝试，合并了国土资源和城市规划两个部门，组建了国土资源和规划委员会或土地规划局，“两规合一”的成效也逐渐显现。

“多规合一”，应如何切入？

“两规合一”的平台搭建好，“多规合一”的切入点在哪儿？

北京正在摸索。据全国政协委员、北京市规划委员会主任黄艳介绍，他们找到的第一个切入点是统一目标。“首先要确定好目标，都朝着这一个目标努力。”黄艳解释说，这个目标不能是某方面的单一的指标性目标，而是一个以人为核心的综合指标。“我们以GDP增长为例。在生产率不变的情况下，实现一个百分点GDP的增长需要5万到7万人。如果国民经济与社会发展规划计划每年GDP增长6%，那么城市总体规划就要提供这30万到40万人的住房、教育等公共服务设施和城市基础设施的配置。”同时，北京还以财政投入方向和成本核算方法为抓手，推进国民经济与社会发展规划和城市规划的衔接。“发展改革和财政部门都是以项目为单位核算成本、计算产出，而实现城市总体规划需要把成本核算从项目上扩展到区域上。”

虽有抓手，但协调不易。在规划领域里摸爬滚打多年的黄艳也正为此苦恼。“为了把规划‘合’好，最近总在跟发展改革部门‘打架’。”她半开玩笑地说。

“为推进‘多规合一’做好服务工作——这是我对自己的工作定位。”全国政协委员、宁夏回族自治区政府副秘书长、自治区城乡规划管理委员会办公室主任李卫东介绍说，宁夏回族自治区城乡规划管理委员会于2014年成立，自治区主席刘慧任主任，“统筹协调、服务监督”是他们的八字方针。“设立这个机构的初衷就是为了更好地推进‘多规合一’。”李卫东直言，各个部门都在制订与自己职能相关的规划，出发点不同、着力点不同，无论以哪个部门为主去推动“多规合一”，都不可避免地出现矛盾并难以协调。“这样就需要一个独立的、不牵扯任何部门的独立机构来做这项工作。”李卫东说，“各个部门的规划在‘合’的过程中，我们去发现问题并组织专家研究解决问题的办法，最终统筹各个部门之间的关系。”

说起工作感受，李卫东坦言：“特别忙，非常累。但我觉得当下确实需要这样一个机构去推动‘多规合一’，这是一个很好的尝试。”

其实，从体制入手推动“多规合一”，几乎成为业内共识。全国政协委员、厦门市政协原主席陈修茂建议国务院成立“多规合一”工作领导小组。“‘多规合一’是规划、发展改革、国土、环保、海洋、农业、林业、水利、交通等多部门的横向协同创新，是全国省、市、区、镇（街）纵向管理体制的同步改革。因此，各级党政主要领导要主责主抓，上下密切联动、左右通力协作，形成推进系统改革的强大合力。”陈修茂建议，要定期召开专题会议，协调化解“多规合一”工作中的突出矛盾，逐项落实生态控制线方案和决定建设项目的取舍。

“精品”城市，该怎样设计？

“城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段。”中央城市工作会议和《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》使城市设计被公众熟知，一时间，城市设计被理解为落实城市规划、治疗“城市病”的灵丹妙药。

城市设计到底是什么？

“城市规划关注城市建成环境的功能合理性，城市设计更多地关注城市建成环境的形态和谐性。”唐子来强调，“城市设计是对城市建成环境的形态和谐性的公共干预，不是设计创作。城市设计和城市规划一样，是一种公共政策，都姓‘公’。而其所干预的，也是城市空间形态中具有公共价值的领域。”

而如何干预，城市不同，做法也不同。

城市设计管理分两种，一种是以规定性为主，强调达到设计目标所应采取的具体设计手段；另一种以绩效性为主，注重达到目标的绩效标准，但并不规定具体设计手段。在唐子来看来，这两种方法各有长处。“在历史文脉很明确的情况下，可以采取规定性管理，比如苏州，可以直接要求粉墙黛瓦、坡顶；如果历史文脉并不明确，需要通过设计来塑造的，用绩效性管理更好。”同时，规定性管理比较容易操作，适合规划设计力量比较薄弱的地方；在比较发达的城市，可以用绩效性管理，给建筑设计师更多的空间。

侧耳倾听，城市规划与设计强调规模、速度的脚步似已渐行渐远，注重品质和可持续发展的“精品时代”正如春雨润物般无声而来。

2016年3月30日